单独二孩”放开两年后，中国决定全面放开“二孩”。专家认为，在“未富先老”挑战下，全面放开二孩有利于改善人口结构，但并不会造成人口激增。当前，抚养成本高阻碍了人们的生育意愿，应制定鼓励性生育政策，建议将幼儿园纳入义务教育，以降低生育成本。

全面放开二孩将对经济社会产生哪些影响？南开大学人口与发展研究所教授李建民对记者表示，从劳动力供给方面来看，全面二孩政策对中国劳动力市场的影响应该在20年之后，那时将正逢中国正处于老龄化程度最高的时期，如果政策效果达到预期，新生劳动力将对劳动力市场起到十分及时的补充，持续的“人口红利”将促进中国经济社会健康发展。

对于全面放开二孩，人们最直接的一个担忧是：全面放开二孩后，大家会不扎堆去生孩子，从而造成中国的人口猛增？有专家曾预测，二孩政策全面放开后，全国符合再生育条件的夫妇有近一亿对。

马力表示“全面放开二孩后，随着之前积累很长时间的生育需求的释放，近期可能会出现生育小高潮，但长期来看不会出现大的生育高峰，也不会造成中国人口的大幅增长。”

马力认为，一是因为当前生育成本高，人们想生生不起；二随着近年来人口政策逐步放开，全面二孩放开前大约只剩下15%的人不能生第二个孩子，因此缺乏形成大的生育高峰的基础；三是随着经济发展，社会保障不断完善，人们观念会从“养儿防老、多子多福”转变为更多要求自我实现，这种经济发展造成的“少子化”观念也影响着人们晚生晚育、少生优生，生育率也将保持低位。

“‘单独二孩’政策出台之后的观察显示，生育二孩的意愿和数量并非在上限，而是在下限运行。”李建民称，观察“单独二孩”政策实施效果，符合政策条件的人群中，有生育二孩意愿的大概占到三分之一，所以在社会生育意愿较低的背景下，可以预判，全面二孩政策不会引发大的人口波动。

国家卫计委的数据显示，截至2014年年底，大概有100万对的单独夫妇提出了申请。这一数量与此前预计每年约200万对夫妻申请差距较大。

中国社科院人口与劳动经济研究所所长张车伟对记者分析，当前来看，放开“单独二孩”政策还是不够，全面放开二孩的时机已经成熟。在生活、生育成本压力较大的情况下，全面放开二孩不会对经济社会产生多少负面影响，长远来看，这对经济社会发展的好处大于坏处。

此前多位学者提出，中国人口变化的最大挑战就是快速老龄化，与此同时，“未富先老”的特征明显。这将严重影响今后的经济发展以及社会的创新能力。

国务院参事马力在接受记者采访时表示，当前中国面临着“未富先老”的困境，人口结构矛盾凸显，老龄化、男女比例失衡等问题日趋严重，全面放开二孩将提高未来劳动年龄人口数量和比例，有利于实现平衡合理的人口和家庭结构，减缓老龄化压力，促进经济社会均衡发展。

来自国家统计局的数据显示，中国劳动年龄人口连续三年下降。中国劳动年龄人口总量从2012年首次出现下降，当年减少了345万人，2013年减少了244万人，2014年则减少了371万人。

在劳动年龄人口数量和比例双双下降的同时，中国老年人口的数量和比重则继续攀升。数据显示，2013年60周岁及以上人口为20243万人，占总人口14.9%，2014年则增加为21242万人，比例升为15.5%。

中国社科院人口与劳动经济研究所研究员王广州对记者说，在中国当前的发展阶段全面放开二孩政策，是中国决策层在科学研判中国人口形势和人口问题的背景下，做出的人口发展战略调整，符合人口发展客观规律，也符合绝大多数人民群众的期待，对改善中国人口结构和家庭结构具有重大战略意义。

以“单独二孩”政策的推出为参照系，全面放开二孩要落地，恐怕至少要经历4个关键程序：第1关：中共中央的决定;第2关：国务院制定调整意见，全国人大常委会批准;第3关：各地实施方案报批;第4关：地方人大修订计生条例。国家卫计委下属的中国人口与发展研究中心主任姜卫平昨日表示，全面落实该政策还需等待各地人大修改地方的法律之后，方可最终落地。

姜卫平透露，全面放开二孩的政策落实应该是参照“单独二孩”政策的实施。他强调，全面放开二孩依旧需要依法落实，首先有个修法的过程。

2013年11月，十八届三中全会决定启动实施“单独二孩”政策。当年12月国务院就向全国人大常委会提交了“调整完善生育政策的议案”，12月末的全国人大常委会就通过中共中央、国务院印发的《关于调整完善生育政策的意见》。

该《意见》明确了各地落实“单独二孩”的实施方案。首先，各省(区市)的政府制定实施方案，接着报国务院主管部门(即国家卫计委)备案。之后，各省人大或其常委会修订地方性法规。

目前，根据我国《人口与计划生育法》，各省份计划生育的具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。姜卫平介绍，国家仅对计划生育政策做出原则性的规定，而具体的生育政策在省级层面制定。我国正式启动“单独二孩”政策后，多地相应地修改了计划与生育条例。这导致了各地政策的落地出现了时间差。

如2014年1月，浙江、安徽、江西三省率先启动“单独二孩“政策，3月至6月多数省份集中实施，9月政策全面落地。地方政策的出台时间决定了新生儿的身份是否合法。

对于政策落地之前“抢生”单独二孩者的处理，各地也有不同。

此前媒体曾统计，江西、浙江、天津、北京、陕西、上海、四川、甘肃、重庆、广东、辽宁、湖南、云南、福建、内蒙古、黑龙江、贵州等17个省市自治区明确规定在政策落地之前“抢生”单独二孩者属违法，仍需按规定进行罚款。

多位专家在接受记者采访时均表示，目前我国的社会资源足以应对政策调整后的生育形势，无需担心这一问题。

卫计委相关负责人也于29日表示，下一步将修改完善相关法律法规，做好政策的衔接。加强生殖健康、妇幼健康、托儿所幼儿园等公共服务的供给。大力加强对存在特殊困难的计划生育家庭帮扶力度；大力加强计划生育基层基础工作，做好出生人口监测，确保全面两孩政策稳妥扎实有序实施。

1.“计生法”与全面二孩不矛盾

现行的《人口与计划生育法》提出：国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。全面放开二孩后，上述法律规定是否需要修改？

国家计划生育委员会专家委员梁中堂接受采访时表示，《人口与计划生育法》强调的是“提倡一对夫妻生育一个子女”，而五中全会提出的是“全面实施一对夫妇可生育两个子女”，从法理层面考虑，二者并不矛盾。不过，从法律的严谨性考虑，《人口与计划生育法》确定的是国家计生政策的总原则，仍有写入“普遍二胎”的必要。

2.“计生一票否决制”是否该取消？

计划生育被定为基本国策后，湖南省常德市于1982年率先实行“计划生育一票否决制”，并取得了较好成效。随后，“计划生育一票否决制”在全国推行。

梁中堂对记者说，五中全会虽然提出“普遍二胎”，可同时强调“坚持计划生育的基本国策”，“也就是说，计划生育仍旧是基本国策，这一点没有变。改变的只是允许一对夫妻生两个孩子。在计划生育是基本国策的这个前提下，‘一票否决制’不会取消”。

三中全会启动“单独二孩”政策后，国家卫生计生委主任李斌在求是杂志撰文提出：中国依然要严格落实计划生育“一票否决”制，“巩固和加强计划生育基层基础工作，确保稳定适度低生育水平；切实维护计划生育政策的严肃性”。

3.社会抚养费应继续征收

近年来，社会抚养费一直是社会关注焦点。2014年11月，国务院就《社会抚养费征收管理条例（送审稿）》公开征求意见，再度引发社会抚养费的存废之争，有人认为社会抚养费屡次发生违法征收、截留挪用资金等问题，应该取消；也有人认为应该通过立法完善。

此番五中全会提出“普遍二胎”后，社会抚养费再次成为争论焦点。

梁中堂认为，目前仍不适宜取消社会抚养费，“计划生育还是基本国策，实施‘普遍二胎’并不等同于普遍放开，所以生育权仍旧受到限制。在这样的背景下，对于超生行为必须有强制性处罚措施，以维护国策的严肃性”。

4.只生一孩应仍享受奖励

自1982年开始，我国对独生子女家庭实施奖励政策——每月5元独生子女费。三中全会启动“单独二孩”政策后，这一奖励政策成为质疑焦点。

在去年的全国两会上，全国政协委员、诺贝尔文学奖得主莫言提交提案，建议提高独生子女费。随后有媒体报道，历经30多年，不少省份的独生子女费标准还停留在每月5元，许多年轻夫妇从未领过独生子女费，这笔钱去哪了？

五中全会提出“普遍二胎”后，独生子女费再次引发讨论：继续生育一个子女的夫妻，是否还会享受到独生子女费奖励？

梁中堂对记者说，“计划生育是基本国策，这个原则并没改变。只要继续执行计划生育国策，那么就应该有奖有罚。《人口与计划生育法》规定：国家对实行计划生育的夫妻，按照规定给予奖励。那么只要符合国家计划生育政策的家庭，就应该获得奖励。国家允许生育二胎，生育一胎的家庭并没有违反计生政策，今后理应继续享受奖励政策”。